【導讀】成田抗爭的歷史軌跡

《空港粉碎》導讀
成田抗爭的歷史軌跡

陳思宇（台灣大學歷史學博士、內容力有限公司營運企劃長）

日本是台灣民眾最常造訪的國家，而由台灣往來日本的旅客，多半以位於千葉縣的成田國際機場，做為出入東京及關東地區的門戶，對這座巨大且繁忙的現代機場並不陌生。另方面，或許有些旅客在享受便捷的跨國運輸服務時，也感受到這座機場瀰漫著一股特殊的警戒氣氛！確實，在各大國的首都機場當中，成田機場是唯一一座長期實施安檢措施的國際機場，所有出入機場的旅客及工作人員，都必須持護照或身分證件，方能通過安檢單位的審查，順利進入機場大廳。此外，日本警察機關更在機場內外布署了一千多名日夜巡邏的警力，構築了堪稱滴水不露的警備設施。在二○一五年三月三十日撤除安全檢閱制度前，由警力層層戒備的成田機場，經常被日本媒體及社運團體批判是一座「堡壘機場」、「戒嚴機場」，而這座機場的建設過程，伴隨的是一連串至今仍未寫下句點的悲劇故事。

自一九七八年啟用以來，成田機場便成為世界著名的繁忙機場。然而，機場經營當局卻是在極為嚴苛的內外條件下，付出了極大的經濟及社會成本，方能維持每日航班的順利起降、消化龐大的旅客人次與貨運量。首先，成田機場的營運，長期以來僅依賴一條四千公尺的飛機跑道，實際上難以負荷日益成長的起降航班，也不利飛航安全。一九九九年，日本政府及機場經營當局為因應日韓世界盃足球賽，才經多方協調，增修了一條二一八○公尺的臨時平行跑道，於二○○二年啟用。因此，這座表面風光的國際機場，實際上處於先天不足的狀態。而造成機場設施不足與建設延宕的主因，在於日本政府提出的機場建設方案，始終未能獲得成田當地民眾的一致支持；政府過去採取的強制徵收土地措施，更引發當地居民及社運團體的長期抗爭，導致了所謂的「成田機場問題」。

時至今日，「成田問題」對各方都造成深刻的影響與傷害，政府與機場經營當局，不但遲遲未能興建計畫中的正式增修跑道，反而必須投入大量資源建立機場警備，更加深了原本沉重的財政負擔；而當地居民必須在惡劣生活環境下進行無限期的抗爭，付出的種種代價，更是難以計算。如同包括本書在內的許多研究論著所言，「成田機場問題」一方面是對主導戰後日本政治、經濟、社會變遷方向的發展主義意識型態提出質疑；另方面，也牽涉到伴隨經濟開發而出現的「社會歧視」問題，而政府與機場開發的各方受惠者，是否有權力以「公共利益」為名，將發展過程所產生的各種「社會成本」，轉嫁於社會弱勢者，也成為問題爭議的焦點。

「成田問題」的開端，可遠溯至半世紀前，牽涉到當時日本政治、經濟的發展狀況。一九六二年十一月，自民黨池田勇人內閣已決定修建首都圈第二國際機場：一方面，當時具備多功能用途的羽田國際機場在營運上已無法負荷，必須尋找替代方案；另方面，以美日安保與五五年體制為基礎而建立的保守政權，提出以開發主義為意識型態核心的「所得倍增計畫」，企圖以大型公共建設投資帶動經濟成長。然而，在新機場的選址問題上，由於難以克服各種技術問題，加上首都圈各地方都表達反對，因此始終無法確定新建方案。一九六六年七月四日，執政的佐藤榮作內閣，卻突如其來通過了在千葉縣成田市三里塚、芝山地區修建新機場的方案，此一決策成為「成田機場問題」的開端。

回顧日本政府選定新機場的政策過程，當前成田機場的所在地，並非最初的首選方案。日本政府最終選定三里塚地區興建機場，一方面是源於各方的政治角力；另方面也是基於種種成本算計：首先，根據政府部門的規劃，成田方案的土地來源，主要來自皇室原有的牧場、千葉縣縣有土地與高爾夫球場，可以降低徵收土地的範圍與成本；其次，在政府當局眼中，三里塚地區的住戶，大多數是二戰後被政府動員至此地開荒墾殖的農民，屬於貧困的弱勢階層，因此較容易收購土地、說服居民搬遷。政府方面更刻意忽略與當地居民協商的過程，僅進行形式上的「說明」，充分顯示行政官僚傲慢、輕視的心態；此外，較少被關注的是，由於東京及周圍各地方的航空領域，大都位於駐日美軍橫田基地的管制範圍內，因此也壓縮了日本政府在選定機場興建地點時的決策空間。

被當權者輕視的三里塚地區住民，大都曾到滿蒙開拓，或是被迫從軍參戰，而將寶貴的歲月都奉獻給了國家。戰後，他們又響應政府的號召，到這片貧瘠土地上辛勤耕耘，把荒原改造成沃土，協助解決戰後嚴重的糧荒問題。然而，國家卻再次以發展建設為由，要求當地農民奉獻賴以生存的土地與生活方式，不曾讓居民有任何表達異議的機會，凡此種種，都讓他們深刻感受到人格尊嚴遭到侵犯，並且被剝奪了生存的權利。因此，三里塚與芝山地區的農民迅速組建了反對機場建設的同盟，並且成立青年行動隊、少年行動隊、老人行動隊、婦女行動隊等抗議團體，以阻止政府當局強制實施機場建設方案。反對團體也明確表示，抗爭的目的並不在於要求政府方面進行經濟補償，而是在抗議日本政府的施政，不但違背民主的原則，而且重演了戰爭期間濫用國家暴力的歷史；另方面，「成田機場問題」也給予逐漸消退的六○年代學生運動另一個出口，全國各地的學生團體紛紛前往當地支援，形成了一條結合當地民眾及學生運動的新聯合戰線。

日本政府運用種種辦法壓制農民與學生團體的抗議行動，甚至動用警察機動隊進行武力鎮壓。一九七一年九月十六日到九月二十日四日間，雙方發生最大規模的衝突，由於政府方面準備進行第二次代履行，千葉縣縣警本部投入了五千三百名機動隊員至現場排除抗爭。反對同盟也升高了武力對抗，包括從日本全國前來支援抗爭的團體，規模超過了五千人。大規模武力對抗最終引發了著名的「東峰十字路事件」，導致三名警察機動隊人員死亡，反對同盟被捕人員達四百七十五名，負傷一百五十多人。事件後，農民青年行動隊隊員三之宮文男自殺表示抗議，抗爭達到另一波高潮。

一九七○年代至八○年代，「成田問題」引發了人民與政府間長達二十多年的循環抗爭，直至一九九一年九月，在著名經濟學家隅谷三喜男倡議下，成立了一個被媒體稱為「隅谷調查團」的知識分子團體，嘗試以「第三方」的身分介入，協調政府與抗爭團體進行對話，問題才出現轉機。

「隅谷調查團」是由五位知識分子組成：領導人隅谷三喜男曾任東京大學經濟學部部長、日本女子大學校長，主要研究領域是勞動經濟學，也是兩位台裔經濟學家涂照彥、劉進慶的指導教授，他身為虔誠的基督教徒，經常對戰後日本的和平與民主主義問題發表獨到見解，頗有戰前矢內原忠雄的遺風；河宮信郎當時是中京大學教授，專業為金屬物理，但對地球環境問題素有研究，當地農民推舉他以環境專家身分參加調查團；山本雄二郎原本是新聞記者，後來轉任高千穗商科大學教授，由於曾報導「機場問題」，因此十分熟悉政策形成的過程；調查團中另有一位名為高橋壽夫的特殊成員，他在成田機場啟用當時，擔任運輸省航空局局長，除了長期參與政府制定方案的過程，更曾因「成田機場問題」而被追究責任，由於深刻反省「成田機場問題」所造成的傷害，因此選擇加入隅谷調查團。

本書作者宇澤弘文，也是隅谷調查團的重要成員。宇澤弘文是日本理論經濟學的大家，而且深具社會行動力，他除了曾參與調查水俁症等公害問題，更在一九七四年發表《汽車的社會成本》一書，首次將各種公共建設及發展計畫的社會成本問題，引入日本公眾討論的視野，成為當時的暢銷書及熱門話題。宇澤在隅谷調查團成立前，便不斷至三里塚地區進行田野調查、接觸反對同盟的成員，嘗試從宏觀社會分析的角度，探討「成田機場問題」。宇澤弘文在加入隅谷調查團後，便著手撰寫收錄於本書的一系列文章，除了疏理「成田機場問題」的抗爭軌跡、記錄隅谷調查團的活動過程，同時也反省自己扮演「調停者」的角色問題。日後隅谷調查團能夠跳脫單純的經濟邏輯，而從「社會正義的視角」調停雙方，宇澤弘文的行動與提議，發揮了不小的作用。

值得注意的是，作為協調政府與抗爭團體的「第三方」，隅谷調查團並未以所謂的客觀、公正來標榜本身具備超然地位，事實上，調查團自成立起，就表達過五位參加成員作為「調解者」的明確理念：探明「成田機場問題」的原因、釐清現狀、尋求符合社會正義的問題解決途徑。調查團成員也認為，首先應該釐清反對同盟及支持者深刻痛恨的政策內容，且敦促政府應誠懇承認過失，並以此作為消除反對同盟激憤情緒、解決問題的重要前提。

「隅谷調查團」作為處理成田機場問題的調停者，首先透過「公開座談會」的形式，建立一個平等對話的平台，而調查團成員、反對同盟及政府代表，則藉由前後共十五次的公開座談會，開啟相互協調的空間。另方面，在隅谷調查團主導下，又進一步召開了十二次處理具體問題的「圓桌會議」，除了參與「公開座談會」的三方代表，「圓桌會議」還納入了機場公團代表、千葉縣政府代表、民間代表以及相關區域的住民團體。調查團透過歷時三年的公開座談會和圓桌會議，終於協調反對同盟中的主流「熱田派」與政府方面達成和解。

此外，參與圓桌會議的各方代表也在第十二次會議上達成了三點共識：一、設立「共生委員會」，商討、處理今後可能發生的機場噪音問題；二、討論未來農村的應有面貌，並設立名為「地球問題實驗村」的討論委員會。三、各方都承認機場必須增建平行滑行跑道，但要求政府方面不得強行推動跑道建設工程。圓桌會議最終是以「國家的深刻反省」作為結論。一九九五年，執政的社會黨村山富市首相，宣布接受隅谷調查團的建議，以及「公開座談會」、「圓桌會議」的結論，並代表政府正式向地方居民表達歉意、承認「成田問題」根源於政府錯誤的決策，終於暫時解消當地居民長達二十多年的激烈抗爭。

站在當前的立場而言，隅谷調查團僅結束了部分當地居民與政府的對抗，並未完全解決「成田機場問題」。時至今日，成田機場當局仍未完成計畫中的跑道工程。反對同盟主流派之外的農民仍持續反對機場方面增建跑道，機場周圍居民則始終生活在噪音煩擾中。然而，「隅谷調查團」在促使政府和抗爭團體展開理性對話、處理公共問題，並且嘗試將正義、民主等抽象概念落實於社會實踐等方面，都獲得了日本社會輿論相當積極的評價，值得借鏡。

事實上，在長達二十多年的對抗過程中，政府與抗爭團體雙方也曾透過各種渠道嘗試尋找對話空間，但都因過程缺乏透明而宣告失敗，甚至導致抗爭團體內部出現分裂、政府方面難以整合政策的紛亂局面。隅谷調查團能夠協調雙方形成共識、促成和解，一方面應歸因於調查團成員始終堅持公開透明的運作程序，並且能夠給予對話雙方公正的評價與建議，因而得到了來自各方的社會信任。另方面，隅谷調查團跳脫了經濟邏輯的協調框架，而由民主主義的內涵及探尋「共生」路徑的角度著手，掌握了問題的根源，因而能開拓出斡旋政府、反對同盟和相關區域住民的協商空間。

以往，日本政府傾向以提高土地收購價格，以及經濟補償的手法，吸引當地居民進行談判。然而，在隅谷調查團主持的公開座談會和圓桌會議上，反對同盟並未提出任何有關經濟補償的訴求，而是持續批判政府的政策違反了民主正當程序，並且破壞了農民與環境共有共榮的生活型態。如同宇澤弘文在本書中反覆指出的：「成田機場問題」的本質，並非只是單純的經濟成本考量，而在於戰後日本政治經濟體制僅具民主形式，卻缺少民主的實質，實際上延續了戰前國家權力強制獨斷的內在性格；農民則選擇以自身堅持的生存方式及正義訴求，挑戰融合資本與國家權力的發展主義意識型態。

宇澤弘文在疏理成田抗爭的歷史軌跡、記錄隅谷調查團的活動過程時，都將「成田機場問題」視為戰後日本為追求發展而犧牲社會正義所造成的悲劇。而這場悲劇最後是透過一個知識分子團體的介入，經由各方的重新對話而得到了初步解決。另方面，隅谷調查團的成員，不僅在調查、調停過程中，將學術專長應用於解決實際的社會問題，也不斷將「成田機場問題」，由對公共政策的討論，提升至對思想層次、社會體制與結構性問題的探討。宇澤弘文的這本著作，就是其中一項行動與思考的紀錄總結，或許可以作為台灣著手化解一連串土地正義問題的重要參考。

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